西藏自治区人民政府办公厅

关于规范农村土地经营权

流转管理的指导意见

各地(市)行署(人民政府),自治区各委、办、厅、局:

为全面贯彻落实习近平总书记关于新时代推进农村土地制度改革的重要指示精神,完善农村承包地“三权分置”制度,激活农牧区资源要素,规范农村土地经营权流转行为,根据《中华人民共和国农村土地承包法》,经自治区人民政府同意,现结合我区实际提出本指导意见。

一、总体要求

(一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的二十大精神,贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述、西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略,贯彻落实自治区第十次党代会及区党委十届三次、四次全会精神,坚持以人民为中心的发展思想,把“三个赋予一个有利于”总要求贯穿始终,聚焦“四件大事”聚力“四个创建”,以巩固完善农村基本经营制度为核心,以依法维护农民权益为出发点和落脚点,以促进农业增效和农民增收为目标,加强农村土地经营权流转服务管理,引导农村土地经营权有序流转,培育新型农业经营主体,发展多种形式适度规模经营,为保障农畜产品有效供给、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力支撑。

(二)基本原则。

一是坚持依法合规。土地流转要坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度,坚持农村土地承包关系稳定并长久不变,按照有关法律、法规和政策,既要鼓励引导,也要规范有序,切实维护农民土地承包合法权益。二是坚持规模适度。土地流转要与当地经济社会发展水平相适应,充分考虑劳动力转移规模、城镇化进程、产业发展条件、粮食安全和社会保障等因素,科学引导,分类推进。在注重提升土地经营规模的同时要防止土地过度集中,兼顾效率与公平,不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。三是坚持激发活力。土地流转要以改革为动力,推进农户承包权和土地经营权分离,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权规范有序流转,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展,培育壮大新型农业经营主体。四是坚持维护农民权益。土地流转要把选择权交给农民,加强示范引导,发挥其主动性和创造性,不搞强迫命令,不搞一刀切。任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权。土地经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

二、规范农村土地经营权流转管理

(三)坚决守住流转底线。本指导意见所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。农村土地经营权流转是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下,承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益,不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境,不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途,确保农地农用,优先用于粮食生产,制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”,确保我区粮食安全特别是青稞安全。

(四)严格明确流转事项。承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的,应当由承包方出具流转委托书,委托书应当载明委托的事项、权限和期限等,并由委托人和受托人签字或者盖章。没有承包方的书面委托,任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。承包方流转土地经营权,应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同,并向发包方备案。受让方将流转取得的土地经营权再流转以及向金融机构融资担保的,应当事先取得承包方书面同意,并向发包方备案。发包方对承包方流转土地经营权、受让方再流转土地经营权以及承包方、受让方利用土地经营权融资担保的,应当办理备案,并报告所在乡(镇)人民政府(街道办事处)。发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报所在乡(镇)人民政府(街道办事处)批准。

(五)创新引导流转方式。各地(市)、县(区、市)农业农村、林业和草原主管部门要积极创新方式,除出租(转包)、入股等流转方式外,积极引导农牧民群众采取其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式向企业、家庭农(牧)场、农牧民专业合作社、种养大户、农村集体经济组织等经营主体流转土地经营权,发展适度规模的农业生产经营。土地经营权受让方在发展生产经营时要优先吸纳流出土地的农牧民务工,让农牧民成为土地经营权流转的积极参与者和真正受益者。

(六)合理确定流转价格。积极引导流转双方统筹考虑双方利益,算好“经济账”,通过平等协商确定土地流转价格。流转耕地每年每亩的流转价格原则上不高于该亩土地种植粮食一年所得收益,既保障农牧民群众利益,又防止流转成本过高,调动流转双方的积极性,实现互利共赢。

(七)合理确定流转期限。流转期限应尊重流转双方的意愿,根据流转土地的使用情况而确定。我区实行“三个长期不变”政策,农村土地承包期限为长期,考虑到农牧业发展周期长和保护群众利益,提倡流转期限一般为3-10年,到期后根据双方意愿可以续签。

(八)规范签订流转合同。各地(市)、县(区、市)农业农村部门要加强对农业农村部、国家市场监督管理总局联合印发的《农村土地经营权出租合同(示范文本)》和《农村土地经营权入股合同(示范文本)》的宣传推广解读工作。林地和草地流转合同由自治区林业和草原主管部门另行制定。各乡镇(街道)土地经营权流转服务

机构要指导流转双方参照合同示范文本订立流转合同,在协商一致的基础上可细化相关权利、义务和违约责任等条款。流转期限超过5年的,可以引导流转双方分阶段商定流转价格。对流转双方商定的流转合同中有违反法律法规的,应当及时予以纠正,避免流转程序和合同签订不规范导致土地违规流转,切实保护流转双方合法权益。

(九)严控流转土地用途。严格落实永久基本农田特殊保护制度,永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼;严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物;严禁占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。一般耕地主要用于粮食和油、蔬菜等农产品及饲草饲料生产,在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下,可以适度种植其他农作物。

(十)规范做好流转登记。农村土地经营权依法流转后,对流转期限为5年以上的,当事人可向当地不动产登记机构申请办理土地经营权登记。农业农村和相关部门应建立农村土地经营权合同管理和经营权登记信息共享机制,实现登记信息与流转合同信息实时互通共享。

三、健全土地流转管理机制

(十一)建立健全流转监管制度。各地(市)、县(区、市)农业农村、林业和草原主管部门要对在有效期内的流转合同实施监管,重点围绕农业经营、项目实施、风险防范、土地使用、合同履约情况等方面进行检查,看是否尊重农牧民意愿、是否损害农牧民利益、是否改变农地用途违规搞非农建设等。要及时发布未按合同约定履行义务的主体信息,各相关部门对有未履约记录的主体再流转土地经营权、享受相关财政支农资金支持、申报荣誉称号等方面要建立联合惩戒措施,积极鼓励社会各界对相关违法违规行为进行投诉举报。

(十二)建立流转价格引导发布机制。各县(区、市)农业农村、林业和草原主管部门和价格主管部门要对本行政区域内土地经营权流转价格进行监测,及时准确掌握流转价格动态,科学研判价格趋势,结合所辖区域流转土地种养收益、区位情况、土地质量、基础设施配套等因素,适时发布土地经营权流转指导价格,供土地流转各方参考。

(十三)加大流转激励支持力度。强化财政资金导向作用,在符合法律法规及有关规定的条件下,鼓励县级人民政府利用涉农整合资金,对符合土地用途管制、流转土地面积达到一定规模的经营主体在培育和壮大本地优势产业方面给予支持。同时,在相关项目安排上给予优先考虑,加快构建政府鼓励、财政支持、经营主体参与、农牧民自愿、依法有偿的土地经营权流转新机制。各地(市)要结合本地经济社会发展实际和土地经营权流转面积大小,加大对建立县级土地经营权流转服务中心和乡镇(街道)土地经营权流转服务站的支持力度,保障工作正常开展。自治区将结合土地经营权流转情况,按照有关规定,适时对在规范有序推进土地流转助力乡村振兴工作中表现突出的地(市)、县(区、市)给予表彰激励,引导适度规模经营发展。

(十四)建立整村(组)流转风险防范机制。县级以上人民政府要依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。对工商企业等社会资本整村(组)流转土地经营权的,必须尊重农牧民意愿,不能为了追求土地经营规模而强制农牧民整村(组)流转土地。整村(组)流转农牧民承包地要通过乡镇(街道)土地经营权流转服务机构进行规范流转,与承包农户签订流转合同,进行合同鉴证,并向县级土地经营权流转服务机构备案。整村(组)流转农户承包地各个环节要及时公示公开,鼓励引入第三方对整村(组)流转承包地进行风险评估。对整村(组)土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目,可通过设立风险保障金、履约保障金、先付租金等方式防范风险。

(十五)健全纠纷调处机制。发扬新时代“枫桥经验”,按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定,落实县级人民政府主体责任,保障县级农村土地承包仲裁委员会专用场所、设施、人员和经费,建立健全乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系,把矛盾化解在当地,把纠纷解决在基层,切实维护土地经营权流转各权利主体的合法权益。

四、强化组织保障

(十六)加强组织领导。土地经营权流转政策性强,涉及广大农牧民切身利益。各级人民政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性和长期性,切实加强组织领导,从实际出发,加强调查研究,搞好分类指导,及时研究解决土地流转工作中遇到的困难和重点难点问题,引导农村土地经营权有序流转,促进农业适度规模经营健康发展。要加强县(区、市)、乡镇(街道)农村土地承包流转管理队伍建设,明确具体工作机构和人员,保障必要的工作条件,确保事有人干、责有人负。

(十七)健全流转服务体系。各级人民政府要把健全流转服务体系作为规范管理土地经营权流转的一项基础性工作,加快建立县(区、市)有土地经营权流转服务中心、乡镇(街道)有土地经营权流转服务站的土地流转服务体系,为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订、纠纷调处等服务。县(区、市)、乡镇(街道)两级流转服务机构可依托农牧综合服务中心或便民服务大厅建立。乡镇(街道)土地经营权流转服务站要建立土地流转信息库,发布土地流转信息,指导流转合同签订、鉴证,健全登记备案制度,实施动态跟踪监管。要建立流转台账,及时准确记载流转情况,一般应包括流转面积、流转方式、地块位置、合同期限和起止日期、流转价格和支付时间、流入主体类型、流出农户数量、流转用途、融资担保和再流转情况等基本要素。要明确专人对土地经营权流转有关文件、资料及流转合同等进行归档并妥善保管。县级土地经营权流转服务中心要建立流转信息服务网络,监督指导土地流转工作,妥善解决土地流转中发生的各种矛盾纠纷。

(十八)强化宣传培训。各地(市)、县(区、市)农业农村、林业和草原主管部门要进一步加大政策宣传力度,采取制作挂图、小册子、宣传片等多种形式,广泛宣传土地经营权流转的政策要求,真正让基层干部和广大农牧民群众了解政策,积极流转土地经营权。要加强对规范管理土地经营权流转工作的指导,每年分级开展业务培训,提升管理服务能力。要注重总结典型经验,发挥好示范带动作用,积极引导土地经营权流转规范健康发展。本指导意见自印发之日起30日后施行,有效期为5年。

2023年8月24日