各行署、拉萨市人民政府，自治区各委、办、厅、局：

自治区扶贫办、民政厅、财政厅、统计局、残联《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》已经自治区人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

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关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见

自治区扶贫办  自治区民政厅  自治区财政厅

自治区统计局   自治区残联

根据党的十七届三中全会精神和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）安排，结合中央第五次西工作座谈会精神，现就推进我区农村最低生活保障制度和扶贫开发政策（以下简称两项制度）有效衔接试点工作，提出以下指导意见：

一、充分认识两项制度有效衔接的重要意义

实现两项制度有效衔接，是贯彻落实科学发展观、高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建成小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要，也是进一步加强扶贫开发工作的基础性制度建设。实施两项制度有效衔接试点工作，对没有发展能力的贫困人口作出“兜底性”制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予新的支持，通过扶持促进脱贫致富，形成低保维持生存、扶贫促进发展的“两轮驱动”新格局。开展好此项工作，对提高农村低收入人口的生活水平和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果，激发农村低收入人口自力更生、艰苦奋斗的精神具有重大意义。

二、明确两项制度有效衔接的总体目标和基本要求

两项制度有效衔接的总体目标：充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用，对农村低保对象通过最低生活保障制度保障其基本生活；对农村低收入人口全面实施扶贫开发政策，从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富，为实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。

两项制度有效衔接的基本要求：在建立和完善农村最低生活保障制度的同时，继续坚持开发式扶贫方针，坚定不移地推进扶贫开发，发挥两项制度的整体效益。坚持公开、公平、公正的原则，合理确定农村最低生活保障和扶贫对象。针对农村低收入人口的地域分布特点、农村扶贫开发政策和最低生活保障制度的地区性差别实行分类指导。

三、抓好两项制度有效衔接的关键环节

（一）明确救助和扶持对象。准确识别扶贫对象是实现两项制度有效衔接的关键，农村最低生活保障和扶贫对象都是农村低收入人口，但在具体政策上有所区别。即：农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于1300元以下的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民；农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于1700元以下、有劳动能力的农村人口。

（二）合理确定贫困人口规模。贫困人口规模的确定，要按照自治区扶贫标准和低保标准，以统计部门农村贫困监测数据为依据确定各县（市、区）贫困人口。按照国务院扶贫办的要求，结合我区实际，自治区采取自上而下逐级确定贫困人口规模的办法，将全区贫困人口规模指标分解到各地（市），各地（市）也要将本地贫困人口分解到各县（市、区）。乡（镇）贫困人口的确定，由各县（市、区）相关部门根据本地实际情况以及经济状况自定，但要防止盲目扩大规模，以确保政策兑现为落脚点。

（三）明确对象识别程序。县级人民政府扶贫、民政、统计和残联等部门以及乡（镇）人民政府要统一组织，使农村最低生活保障和扶贫开发对象识别工作在时间、程序上同步进行。在具体操作上，对于两种制度对象的申请，村民委员会要按照各自的识别指标分别调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫申请对象的，报县级人民政府扶贫部门审批；属于最低生活保障申请对象的，报县级人民政府民政部门审批。对于已经核实的农村最低生活保障对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。要严格按照户主申请、村小组评议、村委会审查、乡（镇）人民政府审核、县（市、区）扶贫办审批的基本程序进行。

（四）加强管理、坚持原则。识别过程要统一执行，不能因人而异、区别对待，以免引起群体性矛盾，同时要做到各项数据准确无误，以免出现返工。要坚持公平、公正、公开原则，广泛动员群众参与，过程和结果要公开透明，接受群众监督。要抓好扶持对象建档立卡等基础性工作，使用统一规范的扶贫对象档案进行登记造册，同时录入到全国统一低收入农户管理系统，做到“户有账、村有册、乡有簿、县有电子档案”。

（五）严格落实扶持措施，实行动态管理。县级人民政府扶贫、民政部门以及乡（镇）人民政府要分别建立农村最低生活保障和扶贫开发对象档案，加强与统计、残联等部门的协调配合，实行动态管理。对农村最低生活保障对象，要按照政策规定发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，给予项目、劳动力转移培训等方面的扶持政策。对于收入达到或超过农村最低生活保障标准的对象，要按照规定办理退保手续；对于实现脱贫致富的对象，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策。对于收入下降到农村最低生活保障标准以下的农村人口，要适时将其纳入低保范围；对于返贫人口，要适时将其吸纳为农村扶贫对象。

四、加强领导，明确责任

（一）切实加强组织领导。两项制度有效衔接工作任务繁重、牵涉面广，各地（市）、县（市、区）人民政府要切实加强组织领导。一要成立专门班子。要成立由主要领导任组长，分管领导任副组长，扶贫、民政、财政、残联、统计、妇联、共青团等相关部门负责人为成员的两项制度有效衔接工作领导小组，加强组织领导工作。各乡（镇）也要成立相应的组织机构，专抓两项制度有效衔接工作。二要落实工作经费。要根据工作需要，安排必要的工作经费，并纳入财政预算。三要建立激励机制。要将两项制度有效衔接纳入工作考核范畴，分解好工作任务。

（二）明确职责。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作，研究提高农村扶贫对象识别的准确率，并采取有针对性的扶持措施，同时对扶贫战略、政策实施的针对性和有效性进行评估并提出完善的建议。民政部门要协助扶贫部门落实两项制度衔接工作，尤其是抓好既是扶贫开发对象、又是低保对象户的政策落实工作。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村最低生活保障和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶措施。各试点县要负责对具体工作人员进行软件程序操作培训，提出工作要求，指导本级和下级的具体工作；负责对下级部门有疑问题的答疑解惑和指导，及时向上级部门反馈所发现的问题；负责完成本地区数据的综合汇总、审核、验收、数据质量评估等数据处理工作。各乡（镇）要负责具体实施过程的全面指导、组织和操作；负责及时向上级部门反馈所发现的问题；负责完成本地区调查数据的审核、验收及处理工作。