编者按:从小岗村到深圳,从浦东到雄安,从经济体制改革到全面深化改革……40年砥砺前行,改革开放伟业波澜壮阔,成就辉煌。为纪念改革开放40周年,《人民日报》分主题，系列报道40年来特别是党的十八大以来改革开放的伟大征程和辉煌成就。我们从中选择“关注改革最后一公里·改革如何落细落实”这个主题，编辑成《关注改革最后一公里·改革如何落细落实》专题，推送如下：

地方根据具体情况进行差别化探索

政策落地，怎样精细配套

（关注改革最后一公里·改革如何落细落实（上））

习近平总书记强调，“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”“要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”。中央的改革政策在地方落细落实，离不开基层结合实际制定实施细则、出台配套举措。如何既发挥好顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用，又鼓励各地从实际出发进行探索，“把握好政策界限范围、尺度、节奏”，值得深入探讨。

本版今起推出“改革如何落细落实”系列报道，关注基层政策制定，推动打通政策落实的“最后一米”。

                                                                                    　　——编 者

一段时间以来，一些地方在落实中央政策时，结合当地实际出台的配套细化政策引发关注。基层出台的政策有哪些类别、特点？政策的出台有哪些现实需要？如何辩证地看待？记者在多地进行了调查。

有的基层政策上接天线、下接地气，成为改革好经验

记者了解到，有不少地方鼓励基层在政策设计时结合实际进行创新，很多基层政策成为改革创新的好经验，在多地推广。

安徽蚌埠市怀远县从2014年起，按中央政策要求推进土地确权试点工作。不少村民反映，一家三五亩地，田地却分成七八块。一块块零碎田不仅给确权工作带来困难，大农机开不进地，耕种不方便，还不利于土地流转，发展规模经营。

一些村民商议，为啥不能重新分配土地？按照二轮延包时每户确定的土地亩数不变，让每户得一整块大田。如何分田？村民又探索了“二轮抽签法”，先抽顺序签，确定村民挑选地块的先后顺序，再按顺序抽地块签，抽取事先划分好的地块。怀远县几个村的村民组率先试点。

县、乡政府得知后，不但没制止村里的探索，还给予支持。“重新分田不改变土地性质，不违反相关政策，又好处多多，何乐而不为？”怀远县徐圩乡党委书记蔡永说，“小田变大田之后，大块田确权更容易，更有利于土地流转、规模经营。”

县、乡根据村里的实践，进一步明确政策红线，要求坚持“五个不变原则”，即现行家庭承包经营制度不变、农村土地集体所有性质不变、原二轮承包村民小组为单位互换范围不变、农村土地确权到户面积和二轮土地承包人口基数不变、土地发展现代农业用途不变。

“小田并大田”政策引起了蚌埠市政府的关注，市里规范细化操作，明确奖补措施。截至去年底，蚌埠市共在23个乡镇54个行政村495个村民小组开展了“小田并大田”工作，互换并地面积21.6万亩。去年和今年，这项村民自发探索、县乡引导制定的基层政策已连续两年被写入蚌埠市政府工作报告，要求进一步推进。

蚌埠市农林委总工程师李德成认为，基层政策的生命力源于符合实际、有效管用，体现地方特色和创新。“上接‘天线’，符合中央政策要求，下接‘地气’，才能解决地方实践中存在的问题。”

还有一些地方先行先试，在制定改革政策时下先手棋。2016年6月，辽宁沈阳市出台方案，在中德（沈阳）高端装备制造产业园试行“零收费”政策，即除资源类、补偿类收费外，免征涉企的其他行政事业性收费；免征工业项目、生产性服务业投资项目城市基础设施配套费等。去年8月，“零收费”政策扩大到沈阳全市。沈阳国际软件园公建面积约20万平方米，需要配建8000多平方米的人防工程，实行“零收费”政策，仅此一项就为园区节省投资1600多万元。

有的基层政策任意发挥、走样变形，成为发展绊脚石

然而，也有个别地方出台政策时把握不好界限、分寸，让配套措施成了“歪政策”。有的在提级晋升、福利待遇等方面任意发挥，制定的“土政策”走样变形甚至违纪违法。

东北一省份某县的县委组织部长说，几年前，有的地方用所谓的“土政策”来“封官许愿”，超职数配备干部，超编制进人。比如有的答应招商引资达到一定数额，就给办理事业单位编制。

也有基层干部反映，有的地方出台政策，把开发区、工业园区搞成“政策特区”，搞“封闭运行”，规定环保、安监等部门不经主要领导批准不得检查，造成个别工业园区里甚至连污水处理厂都不配备，安全隐患多。

记者采访了解到，还有的地方出台配套政策的初衷是好的，但政策设计和执行较为草率，引起非议。

投资商刘某冲着奖励政策，几年前投资约1亿元在东部一省份某县建设一家四星级酒店。此前，县里为吸引招商引资，出台配套政策，对投资新建的前三家四星级酒店，按先后顺序分别奖励1500万元、1000万元、500万元。

酒店建成后，县政府同意兑现政策，拟奖励1500万元。消息发布不久，“政策是否合理”的质疑声出现了，该县随即叫停了奖励政策，奖金最终没有兑现。说奖就奖，说停就停，基层政策出台和执行的随意性引发争议。

基层政策出台的前提是依法依规、实事求是

基层出台政策有哪些现实需要？应通过什么标准判断基层政策是否偏离方向？中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮说，政策不能“上下一般粗”，各级各地结合实际，在不违纪违法的前提下，根据上级精神进行政策设计，创新出台措施，这是抓改革落实的现实需要。

“实践中，有的不合理的‘土政策’同个别地方政府强行推行某些措施有关，存在违背老百姓意愿甚至违法违规的情况。”马亮说。

马亮说，要辩证看待基层政策，判断基层的政策是否“走偏”，重要的是看政策制定的目标是否紧扣中央精神、导向明确；是否具备执行的现实条件；推行的手段是否合情合理、合法合规；是否取得了实效，实现了目的。

沈阳市创新改革办常务副主任韩博认为，基层政策出台的前提是依法依规、实事求是，这样才能“接地气”，才不致“水土不服”。判断基层政策的好坏，要看它能否促进经济发展、社会稳定和民生福祉。

来源: 2018年10月09日人民日报 

作者:人民日报记者 孙 振 何 勇

统筹：本版编辑 许 诺

      落地求实效 创新不走样

政策细化，须守哪些原则

（关注改革最后一公里·改革如何落细落实（中））

基层在根据中央大政方针制定适合当地发展的政策细则、实施方案时，应该遵循哪些原则、避免哪些误区？如何让基层政策既接“天线”又接“地气”？基层政策怎样才能更好发挥作用？记者日前采访了多地的基层政策制定者、执行者及专家学者。

把好方向：吃透政策，立足实际

在推进农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能改革中，中央制定了大政方针，可具体改革涉及“清产核资、成员界定、折股量化和成立主体”等环节。安徽省宣城市旌德县在改革中，创新出台了不少基层政策。

“村集体资产折股量化之后，如何能像滚雪球一样壮大村集体经济，让村民能拿到更多分红，是改革的关键。”旌德县农委主任毕剑勇说，这涉及村集体经济如何经营的问题，难点在于既要赚得多，又要风险小。

为此，旌德县在细化政策中规定，村集体经济组织可以入股市场主体，但不能直接参与市场投资经营。毕剑勇解释：“比如村里的茶园、山场，村集体可以用简单发包、租赁、入股等形式，交给其他公司来盘活、经营，但不能自己干。”

为什么要作出限制性规定？毕剑勇说，这条基层政策有很强的现实针对性：一是避免吃大锅饭，村集体经营村集体资产，听起来没问题，可赚了钱算谁的？当然是村集体的，可多数情况下是村干部在干活，赚钱后却是平均主义，积极性如何调动？二是村集体经营人才、管理经验不足，面对激烈的市场竞争，经营村集体资产亏了本，算谁的？

现在按县里规定，村集体经济组织不参与具体经营，而是通过招商、吸收能人等，以“保底+提成分红”等方式，入股市场主体，同时负责对相关市场主体的经营活动进行监督。“这样就降低了风险，避免改革‘把村集体经济改垮了、改小了、改没了’的情况出现。”毕剑勇说。

“看似是对村集体行为的限制，其实是把准了中央改革政策的要求，最大限度维护村集体利益。”毕剑勇认为，地方配套政策的出台，要立足地方，更要围绕中央，要在遵循政策精神、方向的基础上，让原则性的规定更细化。

定好内容：集思广益，因地制宜

基层在制定政策时，任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。

安徽大学管理学院教授丁先存建议，基层在政策制定前，要认真学习中央政策，吃透中央精神，大兴调查研究之风，深入基层倾听、观察、了解问题，才能清楚地明白基层问题的痛点，制定的政策才能更有针对性。

“基层制定政策要遵循必要性原则，基层最主要的工作是做好执行，地方探索固然重要，但不是任何时候、任何领域都要配套政策。”丁先存说，要实事求是，如果按照上级政策的要求，能够很好地达到执行效果，就不要标新立异，再做一些多余的配套，要把更多精力放在“让政策更好落地生根”上。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮认为，对于地方政府而言，把握政策的大方向并因地制宜抓好落实很重要，在考虑基层政策时需要注意政策目的是否合乎上级部门的意图，政策手段是否合法合规和合情合理。

马亮说，在推行基层政策时也需要及时和上级部门沟通，获得其认可和授权，避免贸然执行而导致政策“走偏”。此外，基层政策立足于促进当地发展，在推行时要集思广益并倾听民意，争取群众更多的支持。

辽宁省社科院副院长梁启东认为，基层政策就是要立足基层、植根百姓，只有带着泥土的芬芳，才能有生机和活力，才能得到基层广大干部的拥护，形成鼓励基层改革创新的合力。

守好程序：于法有据，民主决策

安徽合肥市要求，市一级政府及其部门、县一级政府出台政策、规范性文件，须分别经市、县法制办前置审查，县一级政策经审查、研究通过后须再报市法制办备案审查，未经审查及审查未通过的政策草案，不准上会研究讨论。合肥市政府法制办副主任吴昌文说，“基层制定政策，要在起草过程中进行全方位的法治把关，政策草案出台后进行多角度的法治‘体检’，做到于法有据、注重程序。”

于法有据，就是制定的政策一定要符合相关法律法规，不能和上位法冲突。

合肥市某县曾出台文件，要求农村拖拉机要强制购买机动车交通事故责任保险和第三者责任险。“县里的动机是好的，主要考虑农村拖拉机主的经济能力往往有限，一旦上路行驶发生交通事故，承担责任的能力也比较低。”吴昌文说，“但出台的政策却违背了上位法——保险法、道路交通安全法的相关规定，拖拉机不属于强制保险的机动车辆。这项政策规定最后被撤销。”

“此外，不能为行政管理相对人增加义务。”吴昌文说，“比如国家的一项行政审批，规定了须符合两个条件，地方在制定配套政策的时候就要在这两个条件的框架下细化，不能人为多增加条件，否则就等同于以出台地方政策的方式，对行政管理相对方增加了义务，这是不允许的。”

注重程序，就是政策制定出台的全过程要严格按照相关法定程序进行。

据介绍，合肥市法制办在对政策出台进行前置审查及备案审查过程中，也会同时对程序性问题进行审查，比如是否进行了广泛征求意见，是否进行了调查论证等，政策制定过程中要求实体公正的同时，还需做到程序公正。

来源: 2018年10月14日人民日报

作者:人民日报记者 孙 振 胡婧怡

统筹：本版编辑 许 诺

理解不走偏 贯彻不打折 创新不走样 推广不变形

政策执行，务求落地生根

（关注改革最后一公里·改革如何落细落实（下））

习近平总书记强调：“出台政策措施要深入调查研究，摸清底数，广泛听取意见，兼顾各方利益。政策实施后要跟踪反馈，发现问题及时调整完善。要加大政策公开力度，让群众知晓政策、理解政策、配合执行好政策。”

基层政策的制定、细化、执行等过程考验着基层干部干事创业、狠抓改革落实的能力和水平。制定出的好政策重在落细落实。基层政策在落实过程中易遇到哪些难题，应遵循哪些科学的工作方法，以确保理解政策不走偏、贯彻政策不打折、推广政策不变形。记者采访了多位基层干部和专家学者。

落实杜绝走样

力求精准有效

政策越往基层延伸，领导干部抓落实的工作情况就越多样、越复杂。强化基层政策的执行落实，既要杜绝上热下冷的落实“温差”，又要因地制宜、逐层细化，力求精准有效。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮认为，制定符合地方实际的配套措施，不仅是基层的事，上级部门也要积极作为，要处理好政策顶层设计与分层对接、政策统一性与差异性等之间的关系。

马亮说，在现实中，上级部门在制定政策时有时也存在两难：如果事无巨细，就难免会导致政策不能同时满足各地实际，出现个别地方落地“走偏”的情况；如果模糊空泛，基层在配套细化时就可能出现一些“歪政策”。因此，上级制定政策时也应做好解释和沟通工作，为基层细化执行留有一定空间，并发挥地方的能动性和创新性。

“制定基层政策的落脚点在于执行，要避免执行政策中出现走样变形的情况。”辽宁省社科院副院长梁启东说，在现实中，有的选择性执行，对政策挑肥拣瘦，对自己有利的多执行，对自己不利的束之高阁；有的添加式执行，添加一些原来政策没有的东西，往往是为了本地区、本部门甚至小集团的利益；有的走过场式执行，搞形式主义，满足于以会议贯彻会议，以文件落实文件；有的曲解式执行，从自身利益出发，歪嘴和尚念经。这些表现使政策执行效果大打折扣，需要特别警惕，坚决杜绝。

直面新鲜情况

力戒机械照搬

一些地方在政策执行过程中进行了不少有益尝试，抓好政策落实，不打折扣，对落实中遇到的新情况新问题，能够及时研究、提出对策、积极化解。

根据政策要求，安徽省合肥市各区从2013年开始，对辖区沿街商户实行市容和环境卫生责任区制度管理，加大对居民占用公共空间、流动摊点等的整治，每个社区还要配备一名正式的城管队员定人定责。政策要求合情合理，可到基层执行时却遇了难。

合肥市瑶海区和平路街道茂林路社区党委书记唐海川回忆，当时街道城管中队进行了多次治理，但收效甚微，“检查人员一来，他们就往回收，人走了就又出摊。执法本是为群众打造舒适环境，但往往不被理解。”

执法人员因为不被理解而委屈，居民对街道管理现状也不满意。上级的政策规定要执行，但不能机械化、僵硬化，对执行过程中出现的问题，需要及时调整施策，茂林路社区想出了成立“城管群众议事会”的办法。通过居民投票、自我推荐，茂林路社区选出了10名热心社区工作的议事会成员，包括社区网格员、街道城管网格员、物业工作人员、经营户代表和社区居民，由过去的城管单方执法，转变为“众人的事众人商量”。

今年3月，茂林路社区一商业街占道经营、餐饮油烟污染等问题严重，城管没有硬性执法，而是由“城管群众议事会”召开了商讨会，商量解决办法。环保治污的红线不可破，占道经营影响安居的行为要停止，这两个原则得到各方认可，最终形成了新的经营规范6项标准和整治方案，得到大家的拥护和执行。

截至目前，茂林路社区“城管群众议事会”共召开会议26次，参加居民585人次，受理具体问题191项，完成181个项目。和平路街道负责人解琛认为，“好政策要落实好，坚决不能打折扣，同时执行不能死板僵化，对于遇到的各种问题，要站在群众立场想办法，问题才能迎刃而解，政策服务群众的‘最后一米’才能打通。”

尊重基层创新

力争稳步推广

政策执行中还要重视创新推广，对执行中遇到的老问题、顽固性问题，要分析好、解决好，对落实中形成的好经验、规律性认识，要总结好，推广好。

“城管群众议事会”2013年起在和平路街道推行后，取得了好效果，瑶海区在全区试推广。两年后，全市有条件的社区也推广设立。从此，这个在基层落实政策过程中形成的创新做法走向更广泛的区域。

这一政策在推广时定下了两条原则：一是把推广实施政策情况纳入基层工作考核；二是执行要因地制宜、结合实际，实在不具备条件的，不能硬干蛮上。

如今，“城管群众议事会”在合肥的不少街道社区扎根、创新，一些街道推出了“升级版”——党群议事会，人员架构采取4+X的形式，4即党代表、党员代表、群众代表和社区民警，X即人大代表、政协委员、辖区和驻地单位负责人等，巡访问事、民主议事、合力干事、群众监事，逐渐形成了基层处理问题的成熟机制。

“小区设施太破了，卫生也不好”“前几天邻居家还被盗了”……今年4月，在合肥市三里街街道天长路社区的一次“党群议事会”上，康尔苑小区的居民们摆事实、说问题，直言不讳。几名热心的老党员和群众把居民反映强烈、迫切要求解决的问题捋出来，反馈到社区，协调解决。社区又积极争取，将小区纳入区里的老旧小区整治工程。现在，小区的楼道卫生、治安等问题已基本解决。

“基层政策从制定、执行到推广、创新，又形成新的经验，从而推动问题解决、政策落实，这些过程离不开广大基层干部和人民群众积极参与改革实践。”马亮说，“要鼓励地方政府在发现政策问题时及时反馈，并将一些行之有效的基层政策及时总结推广，形成理性认识，推动面上的制度创新。同时强化对政策执行过程的督察，切实把政策转化为行动。”

来源:2018年10月15日人民日报

作者:人民日报记者 孙 振 何 勇

统筹：本版编辑许诺