建立自然保护区是保护生态环境、自然资源的重要措施，是保护生物多样性、建设生态文明的重要载体，是推进人与自然和谐共生的有效手段。西藏自然保护区数量多、面积大、类型多样，生态服务功能巨大，建设和管理好自然保护区对于构建国家生态安全屏障、建设美丽西藏具有重要意义。为规范化建设自然保护区，形成监督管理工作合力，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国自然保护区条例〉办法》（西藏自治区人民政府令第37号）、《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》（国办发〔2010〕63号）和环境保护部、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、林业局、中科院、海洋局《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）有关规定，经自治区人民政府同意，现就建立自然保护区监督管理协调联动机制，提出如下意见。

一、充分认识加强自然保护区监督管理协调联动的重要性和紧迫性 

（一）提高认识。多年来，经过全区上下的共同努力，我区将1/3以上的国土面积纳入自然保护区实施严格保护，自然保护区工作成效明显，生物多样性得到有效保护，生态环境持续保持良好状态。与此同时，自然保护区建设不规范、管理简单粗放、监管不到位等问题依然突出，特别是建设和管理过程中，自治区同地县之间、各部门之间、管理部门同当地社区居民之间缺乏协调联动，使得自然保护区的建立与当地经济社会发展矛盾突出。这种状况不仅严重影响了自然保护区的有效保护和生态服务功能的充分发挥，还对当地基础设施建设、民生改善、国防巩固等造成了严重制约。各级各部门务必充分认识加强我区自然保护区监督管理协调联动工作的重要性和紧迫性，进一步明确职责，逐步形成纵向联动、横向协调、管理高效的工作格局，加快建立政府主导、环境保护部门统一协调、各部门齐抓共管的自然保护区工作机制。

 二、加强自然保护区建设与管理的组织领导 

（二）建立健全自然保护区工作领导体系。调整充实自治区自然保护区领导小组（以下简称领导小组）和自治区级自然保护区评审委员会（以下简称评审委员会），充分发挥领导小组在建立（新建、晋升）和调整自然保护区、自然保护区监督管理、执法督查等方面的组织协调作用，有效发挥评审委员会在建立和调整自然保护区申报材料的技术评审等方面的作用。 

各地（市）、各有关县（区）应成立自然保护区领导机构，形成全区上下一致的自然保护区工作领导体系，切实加强对自然保护区工作的组织领导。 

 （三）厘清自然保护区管理工作职责。进一步厘清自然保护区管理机构、自然保护区行政主管部门、自然保护区综合管理部门的工作职责，形成各负其责、协调联动的管理工作合力。

自然保护区管理机构负责自然保护区的日常管理工作。负责贯彻执行国家有关自然保护区的法律、法规和方针、政策；组织实施自然保护区总体规划；制定自然保护区各项管理制度，定期开展自然保护区日常巡护和执法检查；组织或者协助有关部门开展自然保护区科学研究、生态监测；开展宣传教育；每季度将自然保护区建设和管理情况报送自然保护区行政主管部门和当地人民政府。 

自然保护区行政主管部门（环境保护、林业、农牧、国土资源、水利等部门）对主管的自然保护区实施行业管理。负责贯彻执行国家有关自然保护区的法律、法规和方针、政策；组织编制管理自然保护区总体规划；指导自然保护区管理机构开展规范化建设；监督检查自然保护区建设和管理工作；每年定期将自然保护区建设和管理工作报告报送领导小组办公室。 

环境保护部门对自然保护区实施综合管理。负责拟定本行政区域内自然保护区建设和管理的地方性法规和规章草案；组织编制全区自然保护区发展规划；监督检查国家有关自然保护法律、法规、方针、政策的执行情况；综合监管自然保护区建设和管理情况；承担领导小组办公室和评审委员会的日常工作等。 

三、加强自然保护区建立和调整的协调联动 

（四）强化自然保护区建设的规划统领。自治区应根据国家自然保护区发展规划、自治区国民经济和社会发展规划，及时编制全区自然保护区发展规划，指导全区自然保护区建设。全区自然保护区发展规划由环境保护厅会同发展改革委（能源局）、国土资源厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农牧厅、林业厅、旅游发展委等有关部门共同编制，规划编制过程中应充分征求各地（市）、自治区各相关部门意见。规划由评审委员会评审同意后，经领导小组审核，报自治区人民政府审批。各地（市）、自治区各相关部门提出建立、调整各类自然保护区应符合全区自然保护区发展规划，自然保护区经批准建立（新建、晋升）、调整后，原则上5年内不得调整。 

（五）强化自然保护区建立的协调联动。根据全区自然保护区发展规划，自然保护区行政主管部门或地（市）、县（区）人民政府向领导小组办公室（环境保护厅）提出建立自然保护区的申请，经领导小组办公室召集自然保护区行政主管部门、相关行业部门、自然保护区所在地（市）行署（人民政府）联合会商同意后，由自然保护区行政主管部门或地（市）、县（区）人民政府牵头，完成自然保护区申报书、综合考察报告、总体规划等申报材料，提交评审委员会进行技术评审。评审通过后，由领导小组办公室提出建立自然保护区的建议，经领导小组审议同意后，报自治区人民政府审定。晋升国家级自然保护区时，经自治区人民政府审定后，按照相关程序报国务院审批。 

（六）强化自然保护区调整的协调联动。根据全区自然保护区发展规划，自然保护区行政主管部门或地（市）、县（区）人民政府向领导小组办公室提出调整自然保护区的申请，经领导小组办公室召集自然保护区行政主管部门、相关行业部门、自然保护区所在地（市）行署（人民政府）联合会商同意后，由自然保护区行政主管部门或地（市）、县（区）人民政府牵头，按照《国务院关于印发国家级自然保护区调整管理规定的通知》（国函〔2013〕129号）、《西藏自治区人民政府办公厅关于印发〈西藏自治区地方级自然保护区调整管理规定〉的通知》（藏政办发〔2017〕28号）的要求，完成自然保护区申报书、综合考察报告、调整方案、论证报告、总体规划等申报材料，提交评审委员会进行技术评审。评审通过后，由领导小组办公室提出调整自然保护区的建议，经领导小组审议同意后，报自治区人民政府审定。调整国家级自然保护区时，经自治区人民政府审定后，按照相关程序报国务院审批。 

 四、加强自然保护区管理的协调联动 

（七）建立自然保护区“一区一法”管理制度。按照自然保护区“依法保护、科学规划、统一管理、永续发展”的原则，自然保护区所在地（市）行署（人民政府）应充分考虑自然保护区保护对象、环境差异等因素，制定符合本自然保护区实际、极具可操作性和针对性的自然保护区管理条例，对自然保护区保护对象、范围及功能划分、管理机构职责、管理与监督、保护与发展以及法律责任等作出明确规定，经充分征求自然保护区行业主管部门、自然保护区综合管理部门意见后，按相关规定报有立法权的机关审议通过后发布施行。 

（八）加快自然保护勘界立标和土地确权。自然保护区所在地（市）、县（区）人民政府应会同自然保护区行政主管部门及时开展自然保护区的确界、勘界立标和土地确权工作，确保自然保护区内土地权属明确、界址清楚、面积准确、功能区界线清晰。任何单位和部门不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区，不得随意撤销已批准建立的自然保护区。自然保护区确界应与生态保护红线边界充分衔接。 

（九）建立自然保护区执法督查联动机制。在自然保护区管理机构日常巡护执法检查、自然保护区行政主管部门监督检查、环境保护部门综合监管的基础上，结合国家“绿盾”行动、卫星遥感人类活动核查等工作，由领导小组办公室定期召集领导小组成员单位组织开展年度自然保护区联合执法行动。重点对自然保护区内开展的采矿、探矿、房地产、水(风、光)电开发、开垦、挖砂采石，以及核心区、缓冲区内的旅游开发建设等其他破坏资源和环境的活动进行联合执法检查；对涉自然保护区各种行业规划与全区自然保护区发展规划和各自然保护区总体规划衔接情况，自然保护区行政主管部门、所在地（市）行署（人民政府）、自然保护区管理机构履职尽责情况，以及涉自然保护区项目审批情况和执法等进行联合督查。联合执法督查报告经领导小组审议后，报自治区人民政府审定并向全区通报。 

对发现的涉自然保护区违法违规行为，领导小组指定相关行业部门牵头开展专项整治，将整改情况及时报送领导小组。领导小组建立定期督办制度。对于发现的重大问题及时上报自治区人民政府研究解决。对涉自然保护区环境违法违规行为责任主体，依据相关法律法规，予以处罚，构成犯罪的，移交司法机关处理；对自然保护区环境保护监管不到位、违规审批建设项目的相关部门工作人员，应按照《中共西藏自治区委员会办公厅  西藏自治区人民政府办公厅关于印发〈西藏自治区党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则〉的通知》（藏党办发〔2017〕14号），严肃追责问责。 

（十）建立自然保护区监测和考核评估制度。自然保护区行政主管部门负责组织开展自然保护区生态监测，分析评估自然保护区生态功能动态变化。领导小组办公室负责自然保护区数据信息归口管理，建立全区自然保护区数据库平台，实行数据实时更新、动态管理、数据共享。对外发布及上报国家的自然保护区相关信息和数据需经领导小组审核，确保数据统一、口径一致。 

自然保护区管理机构每年对自然保护区的机构设置、管护设施建设、保护区勘界立标、总体规划编制、资源调查及保护利用、自然保护区生态功能、旅游及其他人类活动监管等情况进行自查自评，自然保护区行政主管部门每年对自然保护区自查自评情况进行抽查检查，并将结果报送领导小组。领导小组每5年召集领导小组成员单位组织一次联合考核评估，将考核结果和整改建议报自治区人民政府，由自治区人民政府向全区通报，对问题比较突出的自然保护区管理机构责令限期整改。各级人民政府应将考核结果纳入领导干部年度政绩考核的重要内容，并与干部选拔任用挂钩。

 五、加强涉自然保护区建设项目管理的协调联动 

（十一）强化涉自然保护区建设项目的准入要求。自然保护区属禁止开发区域，在自然保护区核心区和缓冲区内禁止开展任何形式的开发建设活动；在自然保护区实验区内开展的开发建设活动，不得影响其功能、不得破坏其自然资源或景观。

在保障原有居民生存权的条件下，保护区内原有居民的自用房建设应符合土地管理相关法律规定和自然保护区分区管理相关规定，新建、改建房应沿用当地传统居民风格，不应对自然景观造成破坏。对不符合自然保护区相关管理规定但在设立前已合法存在的其他历史遗留问题，要制定方案，分步推动解决。 

（十二）强化涉自然保护区建设项目的联动审批。各地（市）、自治区各相关部门在编制地（市）和行业发展规划时，应与全区自然保护区发展规划充分衔接，规划部署项目时应有效避让自然保护区。规划无法避让自然保护区内的生态保护、民生改善和基础设施建设等项目时，应充分论证，报领导小组，领导小组召集环境保护行政主管部门、自然保护区行政主管部门、相关行业部门、自然保护区所在地（市）行署（人民政府）、自然保护区管理机构协调会商，提出项目规划的合法性和可行性。 

涉自然保护区实验区的建设项目，由建设项目主管单位向领导小组办公室申报，领导小组办公室召集自然保护区行政主管部门、相关行业部门、自然保护区所在地（市）行署（人民政府）联合会审，经审核同意的项目按照建设项目管理程序办理相关手续。 

确因自然条件等因素限制无法避让自然保护区核心区或缓冲区的重大基础设施建设项目、重要民生项目和国防建设项目，由建设项目主管单位向领导小组办公室申报，领导小组办公室召集自然保护区行政主管部门、相关行业部门、自然保护区所在地（市）行署（人民政府）联合会审，提出会审意见报领导小组审定，经审定同意的项目按照建设项目管理程序办理相关手续。 

（十三）加强涉自然保护区建设项目的联合监管。对经批准同意在自然保护区内开展的建设项目，领导小组办公室要联合自然保护区行政主管部门、相关行业部门、自然保护区所在地（市）行署（人民政府）定期开展执法检查，加强对项目施工期、运营期的监督管理，确保各项生态保护措施落实到位。自然保护区管理机构要对项目建设进行全过程跟踪，开展生态监测，发现问题应当及时处理和报告领导小组办公室。

                                                       西藏自治区人民政府办公厅

                                                          2017年11月21日