《拉萨市城市总体规划（2009-2020）》（以下简称《总规》），经过 “前期准备、方案编制、成果报批”三大阶段精雕、21项重要步骤细刻，于日前获国务院批准实施。《总规》开创了拉萨城市规划建设新的篇章，书写了拉萨城市规划新的历史。
拉萨市市长多吉次珠表示，本次总规修编工作从项目的启动以及资金、技术、人员的投入，从规划的调查研究、纲要编制、方案编制到规划公示，从规划的审查、审议到审批等诸多环节，始终离不开党中央、国务院的亲切关怀，离不开自治区党委、政府的正确领导和拉萨市委、市政府的精心组织，离不开江苏省委、省政府的无私援助和江苏省主要领导同志的关心支持，离不开规划编制单位和全体规划人员的辛勤努力，离不开住房和城乡建设部、国土资源部等总体规划部际联席会议成员单位的真诚帮助和有力指导。
现在，《总规》已经进入具体实施阶段，特色拉萨、人文拉萨、生态拉萨、现代拉萨正阔步向我们走来。
修编背景：原有规划不适应城市快速发展要求
拉萨是一座具有1300多年悠久历史的雪域古城，是国务院首批公布的24座历史文化名城之一。为了更好地规划、建设这座历史文化名城，1983年4月13日，国务院批准实施拉萨市历史上第一部城市总体规划，即《拉萨市城市总体规划（1980-2000）》。1995年启动第一次修编工作，1999年，国务院批准实施《拉萨市城市总体规划（1995-2015）》。这两轮规划在指导拉萨市城市建设、推动城市规划管理、加强历史文化名城保护等方面，发挥了十分积极的作用，为进一步做好城市规划工作奠定了良好的基础。
发展形势的变化，特别是城市建设的加快，对拉萨市城市规划工作提出了严峻的挑战，拉萨市城市建设中暴露出的问题日益显现。一是城市总体规划编制严重滞后于城市建设。现行总体规划是在特定背景下形成的，其发展战略、城市定位、城市规模、功能布局和发展方向等，已经难以适应新形势城市建设发展的客观需要，需要根据新形势、新要求重新审视和明确。二是控制性详细规划急需覆盖全市区。目前，拉萨市城市规划区范围内，尚有一半以上的城市规划用地尚无控制性详细规划，其用地管理的依据还是1995年修编形成的城市总规，在实际操作中存在很多问题。三是城市化质量与品味亟待进一步提高。近年来，拉萨市城市化进程较快，城市建设呈加速度趋势，但由于规划编制滞后、规划管理跟不上、城市建设秩序较混乱等原因，拉萨市城市化质量、品味与中央和自治区的要求，与人民群众的期望值还有一定的差距，城市现代化建设与历史文化名城保护之间的不协调性日益突出。四是城市管理的基础工作亟待进一步加强。城市基础地形图是上世纪80年代的测绘资料；城市管网也是上世纪80年代留下的资料；现行城市规划的法律法规还不健全等等。总之，拉萨市城市管理工作的基础还相对薄弱。
目前，拉萨正处于全面落实 “十一五”规划和稳步推进小康拉萨、平安拉萨、和谐拉萨、生态拉萨建设的关键时期。为更好地实现城市经济建设和发展目标，更好地发挥规划在拉萨城市经济发展和建设方面的“龙头”作用，进一步加强城市规划工作，事关城市建设大局，已成当务之急。
修编始末：多方合作共绘城市美好蓝图
制定和实施城乡规划，在规划区内进行统一的城市建设和管理，是现代城市规划管理须遵循的基本准则。拉萨是自治区的首府城市，其规划水平如何，直接影响到社会主义新西藏的良好形象。
2005年8月，时任江苏省委书记李源潮率领党政代表团到拉萨来考察工作时，提出了“拉萨市要以城市规划为龙头，以规划统领建设，做好城市规划，并严格按照规划来建设”思路。此后，江苏省、自治区和拉萨市的主要领导就加强城市规划工作有关事宜进行了积极磋商，并达成高度一致，选派南京市市长助理李侃桢博士担任拉萨市副市长，具体负责规划工作。在江苏省委、省政府及有关部门的大力支持下，在自治区党委、政府的高度重视下，在拉萨市委、市政府的直接领导下，江苏省与拉萨市共同启动了拉萨市有史以来规模最大、投入最多、组织严谨、影响深远的城市规划编制工作。
在自治区党委、政府的高度重视和江苏省委、省政府的大力支持下，在拉萨市委、市政府的直接领导下，拉萨市城市总体规划修编工作于2006年下半年着手准备。2006年9月至2007年4月双方签定了协议，商定了项目立项、工作计划与内容、工作组织等，进行了基础测绘，并向建设部进行汇报。建设部于2007年3月以建规函[2007]103号同意批准了拉萨市开展城市总体规划修编工作，并对规划工作予以重要的指导。
城市规划是城市建设和发展的“蓝图”。自治区党委、政府高度重视拉萨的城市规划工作。
——自治区党委书记张庆黎、区党委副书记、自治区主席向巴平措多次指示，城市建设要创一流，城市规划非常重要，一定要做好拉萨的城市规划工作。自治区及时调整了拉萨市城市规划建设委员会组成人员，区党委副书记、自治区常务副主席郝鹏担任主任；成立了以自治区党委常委、拉萨市委书记秦宜智为组长、拉萨市长多吉次珠为第一副组长的拉萨市城市总体规划修编领导小组。
——2007年4月28日，拉萨市城市总体规划修编领导小组召开第一次全体会议，标志着拉萨市城市总体规划修编工作全面启动。
——2007年5月10日，江苏援助拉萨总规修编工作座谈会在拉萨召开。自治区党委常委、拉萨市委书记、拉萨市城市规划建设委员会副主任、总规修编领导小组组长秦宜智在会上要求，修编工作既要注重城市的功能、布局、公共设施和基础设施方面的规划，也要完善规划法规等制度建设。把规划工作同拉萨市创建“国家生态目标城市”、“国家文明城市”、“国家环保模范城市”、“国家最佳旅游城市”等工作结合起来，综合考虑，同步推进。
——2007年11月5日，拉萨市召开城市规划建设委员会首次全体会议暨拉萨市城市总体规划纲要审查会。郝鹏在会上指出，做好城市总体规划修编工作是做大做强做优拉萨中心城市的迫切需要；是实现“城市建设争创一流”目标的现实要求；是实现西藏及拉萨市经济跨越式发展的形势需要；是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体行动。在拉萨的城市规划工作中，要牢固树立以人为本的理念、生态环保的理念、特色发展的理念、集约节约的理念。
——2008年6月6日，郝鹏在拉萨市城市规划建设委员会全体会议上强调，拉萨市和各有关部门一定要按照“城市规划高起点、城市建设高标准、城市管理高效能、城市经营高水平”的要求，继续做好这项重要工作，切实把拉萨打造成功能齐全、布局合理、设施完善，具有浓郁的高原特色、民族特色、地方特色的国际性旅游城市。
——2008年11月21日，区党委副书记、自治区主席向巴平措主持召开自治区政府第24次常务会议，研究并原则通过了《总规》成果。
江苏省委、省政府将《总规》修编工作作为一项技术性很高的政治性任务，累计投入援藏资金2600多万元，并且在规划项目的启动以及技术、人员等方面始终给予了极大的支持和无私的援助。
——2006年11月，拉萨市委书记秦宜智率拉萨市党政代表团访问江苏，双方就规划的内容、计划、合作方式等予以确定。李源潮书记再次指示，将支持拉萨市城市规划工作作为江苏“十一五”期间援藏的重要项目。
——2007年10月25日，李源潮在肯定江苏支持拉萨城市规划工作的同时，又做出批示“希望将规划做出水平来，经得起实践的检验、人民的检验、历史的检验。”江苏省省长罗志军多次明确指示，要高起点、高水平、高质量，做好拉萨市规划。2007年8月，江苏省委常委、常务副省长赵克志率江苏省党政代表团访问拉萨时指出，拉萨城市总体规划是一项意义重大、影响深远的政治任务，规划要让中央、西藏（拉萨）、江苏三方都满意。
——2007年5月以来，江苏省建设厅组织江苏省城市规划设计研究员等5家规划设计单位、近100位规划专家和工程技术人员，先后7次进藏，全力开展规划编修工作。江苏和拉萨的参编人员站在讲政治、讲大局、讲奉献的高度，克服了规划基础薄弱、专业人员缺乏等诸多困难，互相勉励、互相支持、互相配合，出色地完成了《总规》修编的各项任务。
《总规》的修编工作同时得到住房和城乡建设部、国土资源部等国家有关部委的真诚帮助和有力指导。
——2007年3月，住房和城乡建设部批准拉萨市开展城市总体规划编修工作，并对规划年限、城市规模、历史文化保护等方面，提出了重要的指导性意见。
——2007年11月6日，建设部原副部长宋春华率领的专家组在拉萨对《总规》纲要进行了审查并原则通过，在随后函告中又明确提出了重要的指导意见，保证了《总规》修编工作始终沿着正确的方向前进。他在拉萨与自治区领导会见时表示，如今拉萨正面临最好的发展机遇，搞好城市规划工作非常重要。拉萨的城市规划一定要站在高起点上，紧紧结合即将出台的《城乡规划法》，同时要有超前管理的眼光，使得拉萨城市规划和管理更加科学、更加合理。
——2009年2月12日，住房和城乡建设部在北京主持召开了城市总体规划部际联席会议第三十五次会议，审查通过了《拉萨市城市总体规划（2009-2020）》。
2009年3月12日，国务院以国函[2009]27号文件批准了《拉萨市城市总体规划（2009-2020）》，标志着历时两年多的修编工作圆满完成。
《总规》亮点：代表全国较高水平的优秀规划项目
作为拉萨市有史以来规模最大、投入最多、组织严谨、影响深远的城市规划编制工作，《拉萨市城市总体规划（2009-2020）》确立了“保持特色、保护文化、保障生态、科学发展”的规划理念，提出了建设“特色拉萨、人文拉萨、生态拉萨、现代拉萨”和“国际旅游城市”的发展目标，引入了交通分区、停车调控、高度分区、特色空间体系、空间发展策略、经济性分析等创新性思路和多层次规划反馈互动的创新做法，全面运用了遥感、GIS等先进的技术手段，高度重视公众参与，获得了国家住房和城乡建设部、自治区和江苏省有关各方的高度认可和广泛好评，被一致评价为代表全国较高水平的优秀规划项目。
《总规》的编修工作建立在广泛了解民意的基础之上。针对各族群众尤其是藏族群众关注的生态保护、历史文化保护、生活条件改善等问题，以及外来游客关注的城市特色保持、交通便捷、服务设施配套、安全保障等问题，先后组织了近20场不同主题的座谈会，发放了2000多份调查问卷，走访了区、市两级政府部门、学校、本地居民、外来人口，选择境内外游客进行了面谈，组织开展了拉萨历史上首次规划公示活动，全面了解社会各界对规划编制的建议，并分别在规划方案和成果中予以相应落实。
构筑特色拉萨空间体系。规划构建类型丰富、特色鲜明、方便市民、促进旅游的广场体系；塑造展示地区风情和民族风情的特色街道，共同形成彰显城市个性的特色空间体系；强化自然与人文相交融、传统与现代相辉映的高原城市特色，建设特色拉萨。
高度重视生态拉萨建设。规划在国内城市总体规划编制中开创性地综合运用遥感与GIS技术、生态足迹模型、环境容量分析等当前生态规划研究中较为先进的技术手段和方法，对资源、环境承载能力进行定量分析，通过市域生态功能分区和中心城区生态适宜性评价，确定与生态保护相适应的产业发展方向和城镇发展模式，引导城市科学布局，落实节能减排的相关要求，全面协调人口、资源和环境的关系，建设生态拉萨。
充分发挥交通引导作用。规划提出交通分区的概念，针对不同的分区制定差异化的交通发展策略和路网密度要求，并在规划中加以具体落实，构筑符合拉萨特色需求的节约型综合交通体系。在交通分区基础上，落实公交优先布局，以公交走廊引导城市集约开发，发挥交通对城市空间布局的引导作用。
注重历史文化保护。以拉萨古城和布达拉宫、大昭寺、罗布林卡等世界文化遗产为重点，建立了“市域、历史城区、历史文化街区、世界文化遗产、文物古迹”完整的保护体系和建筑高度控制体系。构筑有利于历史文化保护的城市空间结构，保护传承底蕴深厚、特色鲜明的藏族优秀传统文化，并协调好保护与永续利用的关系，建设人文拉萨。
相关层次规划及时协调反馈。总体规划与控制性详细规划、综合交通规划、城市设计等不同层次和类型的规划设计项目同期先后开展，通过不同项目之间的协调反馈和相互校核，从不同层面和不同深度全面落实保持特色、保障生态、保护文化、科学发展的创新理念。
工作特点：组织有力 计划周密 广泛参与 勤奋工作
拉萨市城市总体规划修编工作可以用三句话来概括：前期准备扎实细致、规划编制严谨务实、成果报批快速高效。具体来说，有以下几个方面的特点：
党中央、国务院和全国人民的关心支持。本次规划修编工作从项目的启动以及资金、技术、人员的投入，从规划的调查研究、纲要编制、方案编制到规划公示，从规划的审查、审议到审批等诸多环节，始终离不开党中央、国务院的亲切关怀，离不开江苏省委、省政府和各参编单位的无私援助，离不开国务院办公厅、中央统战部、住房和城乡建设部、国土资源部、环境保护部、国家文物局、总参作战部等十六个部、委、办局的真诚帮助和大力支持，离不开自治区党委、政府的正确领导和鼎力支持。
组织领导坚强有力。本次规划修编工作是一个复杂艰巨的系统工程，涉及到方方面面，为何能如此顺利、高效和圆满？这其中有赖于两省区（市）主要领导的关心和支持，有赖于我们在工作启动之初就建立健全了组织领导体系。2007年初，为进一步加强对拉萨城市规划工作的领导，自治区与拉萨市调整了拉萨市城市规划建设委员会组成人员，还专门成立了总体规划修编领导小组，并下设办公室，具体负责日常事务。区党委副书记、自治区常务副主席郝鹏，区党委常委、拉萨市委书记秦宜智，拉萨市长多吉次珠等分别多次召开会议审查该规划，为规划的深入提供了指导和保障。
投入规模最大。本次规划修编在人员、资金等方面的投入，在拉萨城市规划历史上可以说是空前的。据统计，此次江苏援助拉萨城市规划工作（包括总规、控规、专项规划和城市设计），江苏方投入2600万元，五家设计机构近百名专家和技术人员；拉萨方投入1300余万元，几十位参编工作人员。在如此大规模的投入和参编人员的努力拼搏下，本次总体规划修编从启动到完成报批一共耗时两年半时间，在拉萨总体规划编制历史上是最短的，在国内来说也是鲜有比拟的。
广泛征求意见、强调公众参与。本次规划修编充分发扬科学和民主精神，将规划编制工作始终置于科学的研究、技术的框架、政策的范畴、民主的决策之中。市各有关部门建言献策，各族群众广泛参与，充分体现了城市规划的公共政策属性。自治区政府常务会议、拉规委、总规修编领导小组、市委常委会、市人大常委会、市政府常务会专题审查、审议规划方案，召开国内专家咨询会，广泛征求意见和建议，进行民主决策。本次规划突出和强调公众的参与。在规划的现状调查过程中，进行公众参与问卷调查和游客意愿调查，并进行专题研究。力求全面听取拉萨市民和外地游客对拉萨城市发展与总体规划修编工作的意见与建议。2008年6月-7月，我们启动了拉萨市乃至自治区历史上首次《总规》方案公示活动，观众人数达5740余人次，发放征求意见表2570余张，市民提出的意见和建议共涉及17个方面的内容。
计划周密、程序严谨。本次规划历经“前期准备、规划编制、成果报批”三大阶段和21项重要步骤，上报国务院并顺利获批，与我们周密的工作计划和严谨的审查程序是分不开的。根据新的城乡规划法的要求，在工作启动之初我们会同有关各方制订详细周密的工作计划，即使由于拉萨“3·14”事件的影响，我们始终严格按照计划实施。在规划方案的审查和公示方面，我们不仅全面落实城乡规划法的要求，还根据拉萨的实际情况，多次征求有关部门和领导的意见，并召开若干专题会议具体研究建筑高度控制、历史文化保护、生态建设与环境保护等重大问题。
密切配合、通力合作。江苏和拉萨的参编人员站在讲政治、讲大局、讲奉献的高度，互相勉励、互相支持、互相配合，出色地完成了《总规》修编的各项任务。拉规委和总规修编领导小组的成员单位几乎涵括了自治区、拉萨市的与规划修编工作相关联的所有部门。这些部门在现状调研、专题研究、纲要编制、方案编制、公众参与、成果报批等方面始终如一地给予规划修编工作于最大的关心和热情的支持。本次规划可以说是江苏与拉萨双方密切合作的典范，也是自治区和拉萨市各有关部门通力合作、紧密配合、无私奉献的成果，还是“开门做规划、全民齐参与”的成功实践。
高度的责任感和使命感。高度的责任感和使命感贯穿本次规划修编工作的全过程。在项目的前期准备过程中，江苏与拉萨方的主要领导亲自商谈，敲定项目内容、工作组织、人员安排等。具体负责同志一丝不苟抓落实，与江苏对口支援部门逐一磋商，明确合作的细节、时间安排和任务分工。在规划编制阶段，双方参编人员不顾高原反应，发扬“老西藏精神”，常常放弃节假日和休息日，甚至通宵加班修改完善规划成果、筹备会议材料和规划公示材料，高效高质地完成规划编制任务。可以说总体规划顺利进展的每一个节点都凝聚了参编同志们的无私奉献和辛勤汗水。在成果报批的关键时刻，区、市有关领导全程关注，研究决策部署，给予了极大支持和帮助。市政府与国土资源规划局参加规划报批的同志们，几乎跑遍了部际联席会议的所有成员单位，向与会的领导深入全面的介绍拉萨和本次规划修编情况。正是这样一种强烈的责任感和使命感保证了总体规划的顺利批复。
雪域会见证新的历史，圣城将绘就新的辉煌。《总规》顺利获得国务院批准实施，以此为契机，未来的拉萨将会建设成为景观独特、风光大美的特色拉萨；底蕴深厚、人文荟萃的人文拉萨；山青水碧、天蓝城靓的生态拉萨；人民幸福、社会和谐的现代拉萨。
主办：西藏自治区人民政府
藏公网安备54010202000164号
